而德国哲学家黑格尔则明确指出：宪法就是民族精神的产物。

具体包括：其一，行政自纠。这反映出行政教育与其他行政行为间的差异：行政强制并不以违法的存在为必要，其主要目的在于防止不利后果的发生或促进权利义务的履行。

(三)法律、法规规定的其他教育。行政教育的建构丰富了执法规制的合理化选择，避免了不罚不教的消极情况。其顺承刚性行政与柔性治理之并济，通过处罚教育的平衡实现法律价值与人文关怀之统一，在本体性、程序性、目的性维度发挥不可替代的作用。另一方面，行政机关不应对履行时段和频率过多限制，相对人可自由选择方便时间，灵活决定服务次数与时长分配。具言之，在处罚+教育决定中，当事人可明确拒绝教育，因为过罚相当原则下的处罚作为保障，法律责任业已追究，未实施教育不影响行政机关对公共秩序的维护和恢复。

一方面，教育与处罚皆为实现法律评价与纠正的基础功能。(三)行政教育措施的非制裁性除辅助性特征外，行政教育的非制裁性与非强制性更为显著地体现出其区别于行政处罚等类型化行政行为的事实行为定位。[41]按照这样的理解，则明显不当审查标准和滥用职权审查标准实际上变成了一种相互包容的交叉关系。

就该案而言，未及时出警只是未遵守法定期限(本案为紧急情况下的紧急期限)履行职责，严格说来应该属于程序违法问题。[54]对过失行为的违法性判断，重要的不是行为人的意志指向，而是行为本身偏离法规范所期待的理性人标准，从而在客观上给法益带来不容许的风险。(一)明显不当在行政程序审查中的适用现状作为行政裁量合理性审查标准的明显不当是否可以适用于行政程序，在理论与实务中并非没有争议，而是既有主张适用的，也有采取排斥适用的。譬如，在刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案[31](简称刘云务案)中，为确定被告对原告刘云务的车辆既不调查核实又长期扣留涉案车辆是否构成滥用职权,再审法院同样采用了利益均衡的比例原则进行判定。

[11]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆1979年版,第379页。[63]参见王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷,《最高人民法院公报》2003年第3期,第34-36页。

[48]在行政法中，一般否认了行政意思要素的存在，如果法律规定行政应为行为，行政执法人员就只能严格依照法律的规定行使行政权。而且，一旦出现另案不属于同一行政机关做出的情况，法院直接以其他案件作类比，会陷入擅自介入其他案件正当性欠缺的困境。[65]综上而言，当我们再次对比陈超案与刘云务案,便可以发现，为何在两个案件中法院都采用了均衡性的比例原则判定行政裁量的实质合理性，但陈超案构成的是明显不当,而刘云务案构成的是滥用职权。因此，行政机关如果未按照法律规定的要求行使裁量权，自然也会构成裁量不当。

[26]因此，在实质上，行政机关作出的决定，应该是一个‘在有助于预定目标的可供选择的方案中作出选择或者‘对使决策者的价值最大化的可供选择的方案作出选择，在对可供选择的方案及其后果进行综合分析之后所作的选择的过程。显然，法院在这里的裁判逻辑表现为一种纯粹的规则适用法律审查形态，即首先解释作为大前提的法律条文的具体内涵，然后确定行政机关作出的行政行为存在或不存在哪些法定事实情节，最后判定其与法律条文的符合性。显然，在陈超案中，法院是在运用均衡性的比例原则认定行政裁量明显不当,这既不是一种单纯的事实审，也非纯粹地适用某项明确的法律规定。[4]全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著:《行政诉讼法修改前后条文对照表》,人民法院出版2014年版,第116页。

如有观点认为，显失公正的行政处罚，属于非常不合理的行政处罚,[8]明显不当，其主要特征是行政机关及其工作人员实施的行政行为虽然没有违反法律的禁止性规定，但却明显不合情理或不符合公正要求。[58]参见[英]韦德著:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第83页;[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼著:《英国行政法教科书》(第五版),杨伟东译,北京大学出版社2006年版,第306页。

二是，在1999年行政复议法中，直接将明显不当作为行政行为可予以撤销或变更的独立审查标准，实际上与1989年行政诉讼法规定的显失公正基本相当。尽管在利益均衡的过程中，不可避免地会掺杂着法官的个人价值取向，进而产生瓦解法治而出现人治的风险，[29]但比例原则本身就是一种旨在保护个人宪法权利的分析工具和裁判工具，其立足于限制公权力滥用的理念。

同时，这种判定技术，仅适用于那些具备法律明确规定的情形，在法律规定缺位或者不明确的情况下，法院就难以适用。据此，法院直接认定被告处以50万元的罚款缺乏妥当性和必要性,属于显失公正的行政处罚。法院只能确定二者之间存在不同对待的事实，进而认定裁量决定不合理。[75]Tim Searchinger,The Procedural Due Process Approach to Administrative Discretion:The Courts Inverted Analysis,The Yale Law Journal,Vol.95,1986,p.1019.[76][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施拖贝尔著:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第203页。[56]参见刘艳红:《注意规范保护目的与交通过失犯的成立》,《法学研究》2010年第4期,第133页。[7]那么，与之相比，明显不当又当具有何种特殊的内涵，或者说，法院应该如何对这两项审查标准加以区分适用，以保证各项审查标准之间的独立性与严整性，这同样也是司法适用过程中所面对的一个急需解决的难题。

据此，滥用职权只能作为一项主观面上的审查标准，而明显不当则承担行政裁量客观面上的审查标准，即审查滥用职权审查标准适用范畴以外的不当行政行为。但是，无论是民事诉讼、刑事诉讼还是行政诉讼，法院审查的必定是那些客观存在的行为(包括不作为),而不能纯粹地苛求行为人的主观意志。

对此，法院经审理认定被告济南客运管理中心对原告陈超的行政处罚构成明显不当。从理论上来说，如果按照传统的形式合法性审查的要求，在依法行政原则的约束之下，不仅行政机关而且包括法院，其实都只是从客观上在探求法律上的唯一正确答案。

[73]法院实际上是以明显不当审查标准取代了法定程序审查标准或正当程序原则。因为，滥用职权是一项侧重于对行政机关本身运用权力的能力的评价标准，而包括明显不当在内的其他五种审查标准(主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权),则是对行政行为内容是否合法、合理的评价。

换言之，对于程序瑕疵的审查，法院不应提出可疑的程序补救办法，而应将其本身限于针对任何实质性缺陷的补救办法，[77]即法院同样必须平衡各种目标和利益并最终解决问题。[37]如果行政主体虽有不当，但尚未达到显失公正之结果，那么便不属于滥用职权违法，而是行政不当。而如果许可期限满期，则要么相对人的客运资格被取消，要么相对人需要继续缴纳费用以延续许可期限。[44]参见黎宏:《结果无价值论之展开》,《法学研究》2008年第5期,第110页。

因此，与张小利案不同，在苏州鼎盛案中，法院并非仅仅只是实施事实层面的审查，而是直接依据法律条文的明确规定进行判定的。[5]胡康生:《〈行政诉讼法〉立法过程中的若干问题》,载《行政诉讼法专题讲座》,人民法院出版社1989年版,第52页。

四、 明显不当标准在程序裁量权中的适用任何行政行为都是实体内容和程序形式的统一。三、 明显不当标准的适用范围及与滥用职权之区分我们已经看到，从同案对比的事实审，到规则适用的法律审，再到利益均衡的原则审，法院在司法审判实践中通过不同的司法裁判技术，将明显不当审查标准的内涵已逐渐变得日益丰满。

关键词: 明显不当 滥用职权 行政裁量 程序裁量权 司法审查 一、引 言在我国，针对法院应以何种审查标准来撤销或变更行政行为这一问题，相较于1989年的行政诉讼法而言，2014年修订的行政诉讼法新增了一项行政行为明显不当的审查标准，该项审查标准并非凭空产生。[17][德]阿图尔·考夫曼著:《法律哲学》(第二版),刘幸义译,法律出版社2011年版,第178页。

尽管相同情况相同处理的平等原则内在地具有人性尊严与正义的客观价值，[16]但在适用逻辑上，平等即是相同与不同的应予以有差异的且符合其本质的对待与处理。[20]此外，没有考虑法律所规定的因素，或者考虑法律所禁止的因素，可能因为不符合法律的规定而违法，但是否考虑了法律所规定的因素，以及未考虑法律所禁止的因素，就一定合法、合理呢?自此不无疑问。[28][德]哈贝马斯著:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,生活·读书·新知三联书店2003年版,第245页。[79]参见杨登峰:《行政行为程序瑕疵的指正》,《法学研究》2017年第1期,第27-30页。

因此，尽管行政程序裁量涉及的是程序性事项，但在对其明显不当构成的判定内容与技术上，其实仍然与实体内容或利益的衡量有关。因此，行政裁量本质上就是行政法上的意思表示，裁量行为就是以发生行政法律效果为目的的意思表示行为。

对此，全国人民代表大会法律委员会在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉修改情况的汇报》中明确指出，明显不当审查标准入法的理由，主要就是因为对于行政机关明显不合理的行政行为，没有规定人民法院可以判决撤销，不利于解决行政争议。[79]五、 结 语当裁量将由法律和制定法所承认，则裁量意味着有权自主判断，但为实现裁量的最佳决定，拥有裁量权的行为者需要苦思冥想。

[16]参见邱基筠、邱铭堂:《论行政法上之平等原则》,载城仲模主编《行政法之一般法律原则》(二),我国台湾地区三民书局1997年版,第111-112页。换言之，虽然行政裁量决定是否公正本身也是行政裁量行使的基本要求，因此同案对比的事实审可以作为明显不当审查标准构成的认定技术，但并非全部。